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掌握军民融合新态势,俄罗斯军事工业军民融合发展对我国的启示

2020-02-11 16:59

众所周知,相对民用工业与技术,俄罗斯国防科技与工业水平较高、基础较厚。俄罗斯国防工业走的是从“扬军抑民、军工优先”的体制到军民互动的发展道路。苏联解体以后,俄罗斯很快开始大刀阔斧的军民一体化改革,强调在优先满足国防需求的前提下,大力推进军民结合和发展军民两用技术,建立军民融合的科技创新体系。

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俄罗斯军事工业军民融合发展对我国的启示

改革开放是当代中国最鲜明的特色,是全党全国全军彪炳史册、享誉中外的伟大实践。军民融合发展是改革开放进程中最具创新品质的实践范畴之一。国防科研生产是军民融合发展的重点领域,也是军民融合发展的重要标志。我国军民结合的实践始于国防科研生产领域,国防科研生产一直是军民融合发展的焦点、热点和难点。本文以军民结合为经、以国防科技体制机制改革为纬,将改革开放以来军民融合发展的探索实践分为四个阶段:军工企业军转民和市场经济转型阶段;积极推进寓军于民阶段;军民融合发展初级阶段;军民融合深度发展阶段。

以顶层设计和市场机制发展军民技术

一、美国:“军民一体化”模式

 摘要:推进军事工业军民融合发展,是世界上多数国家的普遍做法,也符合世界军事工业的发展规律。目前,我国的军事工业也在推行军民融合式发展,但是效果并不十分理想。本文以俄罗斯推进军民融合的做法为例,在总结其先进经验的基础上,提出了对促进我国军事工业军民融合发展的重要启示。
  关键词:军事工业 军民融合发展 经验与启示
论文联盟www.LWlm.Com  从上个世纪五十年代毛泽东提出“军民两用”,到八十年代的“军地结合”、“军民结合”,再到十七大中重点突出出来的“军民融合”,我国军事工业发展都传承着寓军于民的思想,但是由于种种原因,我国军事工业寓军于民、军民融合的发展现状并不理想。“它山之石,可以攻玉”,通过借鉴学习外国推进军民融合发展的先进经验,对促进我国军事工业军民融合发展有着重要的借鉴意义。
  一、俄罗斯推进军民融合发展的主要做法
  (二)俄罗斯推进军民融合发展的做法
  俄罗斯采用“先军后民”的模式推进军民融合的。“先军后民”模式是一种既想避免军民分离弊端、又不想放弃独立军工体系的折衷做法,与俄罗斯的国情相适应。俄罗斯推进军民融合主要采取以下做法:
  1出台政策措施加以引导
  1990年俄政府制定了《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》,1996年,俄政府颁布《1995-1997年俄联邦国防工业转产专项计划》,并在1997年对国防工业“军转民”政策进行了调整,将“全面军转民”调整为“以武器出口促进军转民”。俄罗斯国家杜马1998年通过了《俄罗斯国防工业“军转民”法》,使国防工业“军转民”工作以法律形式确定下来。该法规定,“军转民”的资金由联邦和地方预算提供,也可以由国家担保来吸引贷款和国际货币组织、金融机构的资金以及其他预算外资金。俄罗斯政府制订了《1998-2000年国防工业“军转民”和改组专项规划》,其中要求对军工企业实行优化改组,选出生产军品和军用技术的基本骨干企业,使军工企业数量缩减2/3。2001年7月,普京政府批准了《2001-2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》,在经济转型过程中,确保高技术武器装备的研制生产能力。
  二、充分利用国防工业的军民两用技术
  俄前总统叶利钦在1995年底发表讲话说,利用军民两用技术是当今科技领域的一个关键问题。俄罗斯取得的军事技术成果是举世瞩目的,因此,俄完全可利用国防工业独一无二的生产和科研潜力,大量生产品质优良和富有竞争力的民用品。而且还可利用军工企业的两用技术加速军工企业的结构改造,缓和俄罗斯面临的尖锐问题,逐步解决军工生产与国民经济脱节的问题,使国防工业成为不断向国民经济提供先进技术的源泉。俄政府确定的许多关键技术,包括微电子技术、光电器件、人工智能系统、近实时导航系统、空气动力系统、计算机和雷达、核技术、新型火(炸)药和燃料等,大部分都属于两用技术。
  三、俄罗斯推进军民融合发展对我国的启示
  (一)国家在战略层面高度重视外,还必须付诸计划实施
  我国推进军民融合国家不可谓不重视,从毛泽东同志的“军民两用”到邓小平同志提出了“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针,到江泽民的“军民结合、寓军于民、大力协同、自主创新”,再到胡锦涛的“坚持军民结合、寓军于民,促进军民良性互动,协调发展”,都一直在强调军民融合。国家也成立了国防科工委专门负责国防工业的发展和军民融合工作,但是从这几年的实施情况来看,效果还不是很理想。因此,借鉴发达国家的先进经验,我们在政策高度重视的同时,还必须有具体的实施计划来确保国家方针政策的落实。美国有各种军民融合的科技计划以及负责和管理这些计划的机构,来落实和支撑“军民融合”政策。俄罗斯有年度的推进军民融合的规划和计划,日本有高度集中的一元化管理体制,这些都是值得我们学习和借鉴的地方。
  (二)大力发展军民两用技术,并促进其相互转化
  军民两用技术的发展是推进军民融合的关键,是推进军民融合的中心环节。因此,要从国家战略的高度出发,加强对我国军民两用技术发展的统一领导、统筹规划、合理分工。成立由有关部门领导组成的军民两用技术发展领导小组,作为国家层次的军民两用技术发展及其产业化的管理、指导、协调机构,负责统筹规划、政策制定、协调合作、组织攻关;制定一整套有利于军民两用技术产业发展的扶持政策,为军民两用技术发展创造良好的政策环境;构成一个资源整合的网络体系,将技术的需求方和供给方有效连接起来,解决技术转移中信息不对称问题。积极引导各类中介机构的发展,为军民两用科技成果转化开辟通道,加强政府、军方与厂商的沟通与合作;设立军民两用技术发展基金,鼓励和资助研制开发、应用军民两用技术,打通军民两用技术成果通向产业化的关键环节。
  (三)采用商用标准和规范,推进国防采办改革
  目前,我国的军为民用发展很快,“十五”期间军工民品实现年均增长19%,体现军工特色的民用船舶、民用航天、民用飞机、民用核能产值年均增长30%,占军工民品的比重由20%提高到25%,但是民为军用却发展缓慢,这与我国国防采办的标准和规范有很大关系。长期以来,我国科技和工业实行军用和民用两套标准,各自遵循自己的标准进行产品设计、试验和生产,严重制约着民用技术向军用的转移。事实上,随着高新技术迅猛发展,不少军用标准已经落后,而国家新标准和国际新标准每年都有颁布,很多民用科技单位的科研水平和技术标准已经超过了某些军工单位。因此,要借鉴、吸收发达国家国防采办改革的先进经验,加快国防采办标准更新,逐步把国家标准和国际标准作为国防采办标准的主题,使民用科技单位能够参与到军用产品的研发和生产上。

一、军工企业军转民和市场经济转型阶段

俄推进军民融合科技创新措施基本覆盖了政策法规国家顶层设计、市场化的运行机制、发展军民两用技术的方法手段、把握国防工业改革契机等。多元化主体参与的军民融合科技创新带来了显著的军事、经济和社会效益,但同时需要制定相应的政策法规和措施来规范主体行为,控制军民融合过程中的不确定性风险。

众诚智库认为,“军民一体化”模式是指把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来,组成一个统一的国家科技工业基础,其实质是通过国家政策措施的调整,实现国防科技和民用科技的资源共享与双向转移,促进国防建设与经济发展的良性互动。美国政府为改变国防工业低效运行问题,对国防工业的管理体制和运行机制进行持续调整与改革。(1)建立促进军民一体化的相关机构。1991年美国国防部成立了“技术转移办公室”,以促进军民两用技术的双向转移。此后还设立了核武器委员会和航空航天技术委员会,分别作为国防部和能源部以及国防部和宇航局之间的协调机构。(2)实施军民融合的科技计划。包括技术转移计划、两用科学技术计划、独立研究与开发计划、小企业创新研究计划等。(3)创建军民一体化的科技产业链。美国高校、非营利机构、军队(政府)科研院所参与军事科研的管理模式主要是国防项目合同制和国家实验室管理体制。(4)改革国防采办制度与军用规范。1994年美国国会通过了“联邦采购精简化法案”,国防部对长期执行的3.1万个军用规范也进行了重大调整和改革,通过弱化军用标准来降低民用企业参与军工生产门槛。(5)制定促进军民融合的法规政策,重点鼓励军民高新两用技术的发展。

1978-1997年,根据全党工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上这一重大战略调整,我国国防支出大幅压缩,国防费占国内生产总值比重逐年下降。受国防投入下降的影响,军品科研订货锐减,长期备战的军工企业处于停产或半停产的状况,人员、厂房、设备大量闲置。军转民成为这一时期国防科技工业的中心任务。起初,军工单位开发生产民品比较盲目,盯住市场上的一般消费品,什么紧俏就生产什么。在国家长期重视重工业、当时人民生活水平普遍不高的情况下,军转民生产的民用产品一度激活了沉闷多年的短缺市场,提供了人民急需的生活消费品,缓解了军工企业由于军品任务不足造成的困难。1983年8月,国家计委、国家经委和国防科工委联合召开军民结合、发展民品工作会议,在总结当时军民结合工作经验的基础上,讨论了六五时期后两年和七五时期民品科研生产的规划,把国防科技工业作为国民经济的有机组成部分进行统筹规划。1989年10月,国家计委、国家科委、国防科工委联合在北京召开了全国军民结合工作会议,会后提出了《关于进一步促进军民结合工作的请示》并由国务院、中央军委批转。在国家有计划的指导下,国防科技工业开展保军转民第二次创业,军工技术转民用出现良好开端。

俄军民融合政策法规涉及的范围包括装备采购、市场准入、公平竞争等全方位军民融合科技创新领域,保证了国防采购供应商在项目整个生命周期的竞争性,消除了军民两用技术标准壁垒,鼓励中小企业进入军事高科技领域,建立公平、公正的市场环境,政策法规从国家层面强制性地规范各主体的行为,为推动军民融合科技创新奠定制度基础。

二、俄罗斯:“先军后民”模式

通过对俄罗斯军民融合模式的分析,众诚智库提出:“先军后民”模式是一种既想避免军民分离弊端、又不想放弃独立军工体系的折衷做法,是俄罗斯在国家战略和各种利益主体的矛盾冲突下,向军民融合方向发展过程中形成的一种发展态势。苏联解体后,俄罗斯选择一条独特的“先军后民”发展道路,继续强化国防工业的发展优势,同时在此基础上大力推动“军转民”,以军事技术优势带动国民经济发展。(1)加大国防工业体制改革力度。1997年制定并通过了“俄罗斯航空工业体制改革构想”,2006年组建联合飞机制造集团,形成航空制造部门的大联合。(2)优先发展军民两用技术1994年和1995年俄罗斯增加了军民两用技术的投资力度,1998年出台的军转民法对军民结合、重视两用技术的发展做出了许多新的规定;《1998-2000年国防工业军转民和改组专项规划》要求在航天、电子、通信设备等工业部门要特别优先采用军民两用技术;俄总统科技政策委员会还制订了开发“双重用途技术”的总统计划。(3)颁布和实施一系列推动国防工业军民融合发展的法律法规。1990年颁布《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》;1995年颁布了《1995-1997年俄联邦国防工业转产专项计划》;2001年7月政府批准了《2001-2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》等。

为促进国防科技工业逐步向军民结合体制转变,第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议于1982年5月4日通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决定》,将第二、第三、第四、第五、第七机械工业部分别更名为核工业部、航空工业部、电子工业部、兵器工业部、航天工业部,撤销第六机械工业部,成立中国船舶工业总公司。同时,为适应中国人民解放军武器装备现代化建设,加强常规武器和战略武器科研、生产等工作的集中统一领导和管理,国务院、中央军委1982年5月10日决定,由国防科委、国防工办和中央军委科装办合并,组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会,同时称中华人民共和国国防科学技术工业委员会,隶属中央军委建制,受国务院、中央军委双重领导,是中央军委统管全军国防科学技术工作的领导机关,也是国务院统管其所属各国防工业部门的领导机关。国防科工委成立之后,中国人民解放军实现了对常规武器和尖端武器的科学研究、设计、开发、立项、定型和生产的集中统一领导。此后,国家对国防科工委与国家计委、国家经贸委在国防科技工业民品管理方面的职责进行了微调,但总体趋势是将国防科技工业民品发展纳入国家整体规划计划之中。同一时期,国防科技工业部门进行了频繁的重组和公司化改组,将相关国防工业部逐步改为工业总公司。

在《2005年以后军事改革构想》中,俄将现有约2000家军工企事业单位中的470余个研究所和550余家工业企业移交给非国防部分管理,要求军工综合体480个企事业单位停止私有化改革,保留国防科技工业的核心和骨干,同时致力于“军转民”工作。

三、欧洲:“两用技术优先”模式

“两用技术优先”模式是指把加快发展军民两用技术作为国防科技研究工作的重点,通过加大两用技术的开发力度,将两用技术的开发作为一项战略性规划进行推广,使军民互动成为国防科技发展的重要推动力量。众诚智库认为,随着现代科学技术的发展,军用技术和民用技术之间的界限越来越模糊,两用技术的开发不仅可以大量节省科研生产经费,而且有利于国防工业的平战结合,是军民融合发展的战略性措施。(1)德国:一是注重保持强有力的国防科技生产核心力量;二是积极发展军民两用技术;三是充分利用民间力量进行装备研究、研制和生产;四是尽量选用民用标准或技术。(2)英国:一是政府制定相关战略促进军民融合发展;二是出台鼓励竞争的政策;三是与国防科研生产单位建立伙伴关系;四是出台鼓励两用技术的开发和转让政策。(3)法国:一是制定有关政策指导军民兼容发展;二是通过实施国家大型计划,发展军民两用技术;三是建立协调和沟通机制,鼓励国防科研机构与工业界进行合作;四是重视利用国际合作方式发展先进军事装备;五是建立完善的军事订货制度。

在过去相当长的时间里,国防科研生产一直实行单一的国家指令性计划,主要采用行政手段管理。与这种建立在单一行政指令性基础上的计划管理形式相适应,在经费管理上,同样单纯依靠行政手段,实行供给制,实报实销。这种体制和运行机制,忽视甚至否定价值规律和市场调节的作用,已经不适应社会主义市场经济的要求。按照邓小平关于军工改革的基本方向是改成订货关系、实行合同制的指示精神,武器装备型号研制1987年开始普遍实行了合同制。通过合同这种契约形式明确和规范供求双方的权益关系,调动了研制部门和使用部门的积极性。国防科研生产改成订货关系,实行合同制,其实质是通过订货合同的方式落实国家指令性计划,在国家指令性计划下强化市场对资源配置的作用,把计划与市场两种手段综合利用起来,并通过合同这种经济契约的形式规范供求双方的权益关系,实现责、权、利的统一。

以“民参军”“军转民”促进军民融合

四、日本:“以军掩民”模式

“以民掩军”模式主要指日本在军力发展受到种种限制的情况下,依靠民间企业发展国防科技和武器装备,构建军民融合国家创新体系的做法。众诚智库认为,日本民间企业具有很强的经济竞争力,同时也具有很大的军事潜力,通过推行“以民掩军”战略,日本军民两用技术有了很大发展,整体上已优于欧洲,接近美国。(1)加大对民企的国防科研投入力度。日本通过政策和资金方面的倾斜,大力发展本国的民间军事工业,促进了军民两用技术和产业的迅速发展。(2)高度集中的管理体制与官、军、民三方相结合的决策运行机制。内阁首相掌管国防事务,亲自审批有关武器装备发展的规划及重大项目,涉及军民结合的发展战略则由首相任主席的国防会议负责最终审批和决策。防务当局每年安排一些自卫队退役高级官员到各主要军工企业或军工行业组织内担任要职,加强军队与企业沟通,同时支持和鼓励民间防卫企业界成立民间军工团体,在政府与企业间发挥桥梁作用,以促成政、军、民三方的沟通和协调。(3)充分利用民企的技术力量和优势。日本武器装备的大部分研制和生产任务都由防卫厅通过合同形式委托民间企业承担,主要军品科研项目一半左右也是由民企独立开发生产的。(4)注重发展军民两用技术。政府制定和实施了以发展军民两用技术为重点的军民融合发展战略规划,扩大对民用或两用先进技术的采购。

改革开放之前,我国一直坚持不从事国际军品贸易的立场,世界军品贸易市场完全为西方发达国家和苏联所垄断。根据邓小平关于打破不当军火商思想禁锢的要求,我国与一些国家和地区开展了军品贸易,进行了技术交流与合作。这是中华人民共和国成立以来对军品出口这一传统禁区首次勇敢的突破。为进一步加强对军品出口的管理,扩大军品外贸,国务院、中央军委1989年9月26日成立国务院、中央军委军品出口工作领导小组,办公室设在中央军委办公厅。同时,国防科技工业在坚持自力更生的基础上,积极发展国际技术交流与合作,从一些国家引进了部分先进技术。

近年来,俄积极制定“民参军”政策,以适应市场经济为目标,全面转向以合同制为核心的国家国防订货制度。俄以推行竞争性国防订货的方式,最大限度地利用民用科研生产力量为国防服务,打破国防订货承包商的所有制形势的限制,只要具有国防订货任务的许可证的科研生产单位,都可以成为国防订货的承包商。

五、经验启示

基于对发达国家“军民融合”发展模式的分析,众诚智库认为,应借鉴世界主要国家军民融合发展经验,构建决策科学、运行有效的体制机制,坚持改革创新,用融合的理念解决问题、促进发展。

1、牢固树立“融合式发展”思想理念。正确的观念、思想是正确行动的指南。“军民融合”是一项战略举措,是一个全民运动,必须下大力进行国防教育,巩固国防观念,在全社会营造“军民融合”的思想环境。

2、建立科学高效的组织领导体制。一要建立和完善由中央统一领导的国防建设管理体制,设立统管“军民融合”的专门机构。二要完善地方各级政府领导“军民融合”的管理体制。统筹在高层,落实在基层,地方各级政府的实体机构,可以统一组织其管辖范围内的“军民融合”工作。

3、创新运转顺畅的协调运行机制。一要推动军民两用高新技术双向转移,引入知识产权机制;二要优化结构、改善布局、增强国防科技工业转换能力,引入市场竞争机制;三要建立军民中介机构,健全科技资源共享、军民互动合作的协调机制;四要完善以国家投入为主、社会自愿加入为辅的资金保障机制;五要实现人才培养上的融合,建立和完善军地人才共享机制;六要推进军队后勤保障社会化,建立军民兼容的社会服务保障机制;七要激发各主体融合的内在动力,完善军民融合发展的长效激励机制。

4、健全相互配套的制度法规体系。一要进一步改革和完善国防市场的准入和退出制度,逐步完善中国军品市场对民营企业开放的相关政策法规;二要抓紧制定并实施国家标准化战略,为建立军民融合的技术标准提供法律支撑;三要建立军民一体规划制度,制定军民融合建设的统一规划;四要建立和完善合署办公制度,确保建设规划贯彻落实。

为了加速武器装备的发展,中共中央1977年9月批准了国防科委的三年计划,决定集中力量,突出重点,大力抓好洲际导弹、潜地导弹和卫星通信卫星的研制、试验任务的。三抓实际上是两弹一星形成能力的实践。同时,常规武器研制也迈上了一个新台阶。

与此同时,俄还大力推进“军转民”技术转化,组建了既能够履行承担武器研制计划、生产高科技含量军品的任务,又能在国内外市场开展两用技术产品竞争、加速科技成果产业化、最终实现军用产品与民用产品的双向互惠互利的国防工业综合体;出台保障军工企业向民用转换的政策措施,对军工企业优化改组,注重国防科研与民用科研的相互渗透等。政府还通过直接干预金融活动与运用政府采购等方式,拓展军民两用技术开发的金融支持空间,保障“军转民”资金的来源。

20世纪80年代中期以来,重视研究发展战略和方针政策是国防科研计划工作的一个重大转变。1986年2月,国防科工委组织开展的《2000年的中国国防科学技术》研究工作,提出了2000年的国防科技发展战略和发展目标,为制定符合国情、国力,保证持续、稳定、协调的中长期计划提供了科学依据,对国防科技发展具有重要意义。1986年11月,中央正式批准由王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允四位科学家提出的863计划,按照军民结合、以民为主的原则,进行生物技术、航天技术、信息技术、先进防御技术、自动化技术、能源技术和新材料技术7个领域的高技术研究。863计划民用和军用部分的组织实施、监督检查、招标评议、阶段成果的评审和推广应用等,分别由国家科委和国防科工委负责。

此外,通过出台多部促进军民融合科技创新的政策措施,实行国际技术转移政策,通过与其他国家建立合作关系,出口先进军事技术增加收益。

为解决三线建设的历史遗留问题,促进军民结合事业快速发展,国务院在20世纪80年代中期做出对三线军工企业调整改造、发挥作用的重大决策,成立了国务院三线建设调整改造规划办公室。以军工为重点,逐步展开了三线企业的调整改造工作,并投入了大量资金进行建设。整个三线调整搬迁从1983年开始,持续到2003年基本结束,历时近20年。在这20年中,国家投入上百亿元,将数百个项目列入计划,主要分布在四川、贵州、云南、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南8个省和重庆市的三线重点地区。在三线调整搬迁中,国家强调了企业调迁同产品开发、技术改造、产业升级和企业组织结构调整相结合,极大地改善了军工科研生产经营环境和职工生活条件,对于军工扭转经济困境,带动地方经济特别是西部地区经济发展起到了巨大推动作用。

发挥市场配置作用促进军民技术转移

国务院1993年启动新一轮机构改革,决定撤销航空工业部和航天工业部、撤销机械电子工业部,组建航空工业总公司和航天工业总公司,成立分管机械工业和电子工业的机械工业部和电子工业部。在国务院序列中继续保留国防科工委,仍属军队建制,由国务院、中央军委双重领导。至此,原六个独立的军工部门,除电子工业部外,其余五个都被改组为直属国务院的、由国防科工委归口管理的军民结合型专业公司,由政府行政部门向经济实体转变。这次改革,标志着国防科技工业向社会主义市场经济转轨迈出了重要一步。

俄十分注重发挥市场在军民技术资源配置中的决定性作用,成立专门负责促进军民技术相互转移的机构,协调军民领域各部门,通过营造公开、公平、公正的竞争环境,调动承包商参与科技创新的积极性和创造性,尤其是让大量技术优势明显、创新能力强、安全保密好的企业,特别是中小企业,能够便利进入军品市场参与竞争,使政府能够发挥调节作用,市场发挥支配作用,创造竞争有序的市场环境,将军品市场扎根于民用市场之中,从技术计划、知识产权政策、进入门槛等方面进行改革,促进了军用和民用科技资源和能力的相互流动、相互渗透,实现了资源的优化配置。

到1992年,我军武器装备管理基本上形成了国防科工委负责型号研制和生产、总参谋部负责采购和部队保障、总后勤部负责维修的三家分管体制。为了加强装备管理的集中统一领导,中央军委1992年决定由总参谋部负责全军的装备维修工作,同时总后勤部司令部的维修处划归总参谋部装备部建制,军械、车船装备维修由后勤系统改归司令部系统。1993年,中央军委再次局部调整装备工作分工,总后勤部军械部并入总参谋部兵种部,同时通用车辆和陆军船艇装备的全寿命管理工作交总后勤部军交运输部统管。全军武器装备建设在中央军委领导下,由总参谋部抓总,具体业务工作由总参谋部、总后勤部和国防科工委分工管理。

在装备采购过程中,俄还采用了竞争策略,确保在项目整个生命周期内都存在相互竞争的供应商,确保主承包商对主要和关键的产品及技术形成有效的竞争,允许符合资格的中小企业和国际厂商参与竞争,推动军民技术的相互转移,保持武器装备的先进性,降低装备采购费用,控制装备采购成本。

在这一时期,我国在计划经济体制下对国防科技工业军民结合进行了富有成效的探索,军民互动性增强、对外开放程度提高、国防科技管理体制趋于集中统一,有利于国防科研生产水平的提高。但我国在苏联模式下形成的国防科研机构与生产厂家相分离的组织体系阻碍了技术创新;等级森严、刚性有余的组织结构也不利于对于技术进步至关重要的知识要素的流动。国防科技工业体制和武器装备管理体制都还不够顺畅,尚未从体制上解决维修与装备科研、订购、调配之间如何有机衔接的问题。这些因素影响了我国国防科研生产绩效的提高和国防现代化建设的步伐。

近年来,普京政府对国防工业实行全面改革,强调在首先满足国防需求的前提下,大力推进军民结合和发展军民两用技术,建立军民融合的工业体系。需要肯定的是,尽管目前俄罗斯尚未摆脱长期军民分离的格局,但军民融合建设已取得初步成效。

二、积极推进寓军于民阶段

这一时期,我国安全环境总体上保持稳定,但影响和平与发展的不确定因素在增加,传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖主义危害上升,霸权主义和强权政治有新的表现。美国1999年5月8日悍然轰炸中国驻南联盟大使馆。2001年4月1日,在中国海南岛沿海领域发生中美撞机事件。党中央判断,和平与发展仍是当今时代的主题,争取较长时期的和平国际环境和良好周边环境是可以实现的。在这一时期,武器装备得到重点发展,实现了历史性跨越,跨入了以全面自主研制为主、引进为辅的新阶段。同时,我国国防科研生产认真贯彻军民结合、寓军于民要求,国防科技工业快速发展,军民结合型高科技产业发展取得一定成效,为国家经济建设做出了贡献。国家在集中力量进行经济建设的同时努力加强国防建设的投入。这一时期,我国国防费支出由1998年的934.7亿元增长至2007年的3482亿元,年均增长率约为16%。

1998年3月,九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,撤销1982年5月成立的国防科工委,将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能统一起来,组建新的国防科工委,成为国务院的职能管理部门之一,不再列军委建制;保留国家航天局和国家原子能机构,对外代表国家、对内作为国防科工委的机构;在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部,负责军工电子的行业管理。同时,中央军委决定,以原国防科工委和总参谋部装备部为主体,组建隶属中央军委领导的总装备部,全军团以上部队相继成立了装备部。1998年4月初,新组建的中华人民共和国国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总装备部正式成立。至此,中国人民解放军实行30年的三总部体制改变为四总部体制。总装备部业务归口的装备使用部门与国防科工委归口管理的军工科研生产单位,是装备订货和组织生产的关系,是需求和供应的关系。同时,按照政企分开、军民结合、适度竞争以及科研力量相对集中的原则,1999年7月1日在原五大军工总公司的基础上,分别一分为二,改组组建为军工十大集团公司。2001年又将信息产业部原军工研究院所组成中国电子科技集团公司。军工集团公司组建以后,市场意识、竞争意识和自主发展意识普遍增强,军工企业脱贫解困工作取得显著进展。军工研究院所开始不同形式的调整改革,有的组建为科技型企业集团,有的改组为科技型企业,基础研究院所大部分成为国家非营利机构。这次改革实现了武器装备需求与供应的分别管理。

这一时期,军民结合方面最突出的变化是民用创新要素开始进入军品领域,并且发展很快。国务院2005年2月出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出,要坚持军民结合、寓军于民的方针,鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化。国务院2006年2月发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》指出,我国将改革军民分离的科技管理体制,建立军民结合的新的科技管理体制。国防科工委从2005年起相继颁布了《关于推进军工企业股份制改革的指导意见》《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》《关于深化国防科技投资体制改革的若干意见》,以推进国防科技投资的多元化和国防科技工业的对外开放。国防科研生产基本上形成了小核心、大协作武器装备科研生产能力结构,该结构以军工科研单位为主导力量、中国科学院和地方研究型大学为重要研究力量、其他地方教育科研机构和民营企业为补充。但是,民用科研生产资源进入军品市场还面临着一些法律、政策和管理制度等方面的限制。

总之,这一时期,军民创新要素互动有了新的内涵,对外开放程度扩大,寓军于民的国防科研生产结构初步形成,国防科技工业供应能力和创新能力有了很大提高,武器装备实现了历史性的跨越发展。但是,国防科技工业和武器装备管理体制还没有完全理顺,国防科研院所和军工企业的体制改革滞后,自主创新能力、国防科研生产能力与打赢未来高技术局部战争的要求不相适应,军民结合高技术产业对国民经济的贡献率还比较低,产业结构还有待优化。

三、军民融合发展初级阶段

党的十七大以来,军地相关部门认真贯彻党中央、国务院、中央军委关于军民融合的指示精神,积极探索、大胆改革,军民融合发展取得积极进展。2008年3月,国务院启动了新一轮机构改革,整合国家发改委的工业行业管理有关职责、国防科工委核电管理以外的职责以及信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,组建工业和信息化部。这是我国推进信息化和工业化融合、推进高新技术与传统工业改造结合、促进工业由大变强的重要举措。对国防科技工业而言,这是推动国防科研生产根植于整个国家科技工业基础之中、建设军民融合国家创新体系的一个里程碑。工业和信息化部成立后,国务院国防科工委不再保留。以原国防科工委为基础,整合原信息产业部军工电子管理部门,组建国家国防科技工业局,归工业和信息化部管理。国家国防科工局承担了原国防科工委组织协调武器装备科研生产的重大事项、保障军工核心能力建设等职责,以及原信息产业部的军工电子管理职责。为推进军民结合工作,工业和信息化部内设军民结合推进司,负责提出军民两用技术双向转移、军民通用标准体系建设等军民结合发展规划,拟订相关政策并组织实施,推进相关体制改革。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构的牌子,代表国家参加国际航天组织、国际原子能机构及其他政府间国际组织和有关活动,履行有关职责,具体业务可委托国家国防科工局承办。

为贯彻落实《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》,2011年底成立了由国务院和军队23个部门组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组。该小组负责贯彻和落实国发〔2010〕37号文件规定的各项任务,协调解决军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设的重大问题。北京、四川、云南等20多个省份相继成立了由省长或主管副省长牵头的领导小组,统筹协调军民结合工作。这标志着军民融合发展体制建设进入了部门之间协调解决的阶段。

在法规政策制度建设方面,党的十七大以来,国家加大了对军民融合发展的政策法规建设力度,将改革成果制度化,取得了丰硕成果。军民融合发展政策制度的设计主体涵盖国务院、中央军委以及国家相关部门、总装备部等,内容覆盖了整体部署、市场准入、推行竞争、项目管理、企业改革、资产管理、退出管理等多个方面,为推动军民融合发展工作提供了基本遵循。在信息互动平台建设方面。工业和信息化部2014年开通了国家军民结合公共服务平台,总装备部2015年开通了全军武器装备采购信息网,初步搭建起军民之间信息交流的平台。在科技成果双向转移方面,工业和信息化部从2009年开始牵头组织定期编制发布年度军转民和民参军目录,拓宽了军民技术信息沟通渠道;总装备部会同有关部门于2010年启动国防知识产权战略实施工作,围绕国防知识产权的创造、运用、保护、管理等关键环节,探索建立国防知识产权制度。在竞争性采购制度建设方面,根据中央军委关于深化装备采购制度改革的部署,海军2010年启动装备采购制度改革全面试点,总装备部2010年开展装备采购审计和评价试点,逐步探索适应社会主义市场经济要求的装备采购制度机制。

此外,国家还加大了对军民结合产业的支持力度,工业和信息化部开展了军民结合示范基地认定工作,截至2014年共认定了26个基地,相关地区军民结合产业快速发展。

四、军民融合深度发展阶段

党的十八大以来,在习近平关于军民融合发展重要论述指引下,军地各有关方面认真贯彻党中央、国务院、中央军委决策部署,积极探索、勇于创新,融合意识明显增强,融合氛围日益浓厚,融合实践不断丰富,融合效益逐步显现,军民融合发展迈出历史性步伐,逐渐步入提速增效的快车道。

军民融合发展体制改革基本到位

党的十八届三中全会把军民融合发展改革纳入全面深化改革总体布局加以推进。中共中央政治局2017年1月召开会议决定设立中央军民融合发展委员会,习近平总书记担任主任,旨在强化对军民融合发展的集中统一领导。中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构,统一领导军民融合深度发展,向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。中央军民融合发展委员会下设的办公室是委员会的办事机构,具体负责军民融合发展各相关工作的综合协调、督导落实。目前,各省军民融合发展委员会均已建立,委员会办公室均已批复组建。这些标志着我国军民融合发展两级组织管理体系已经建成,制约军民融合发展的体制性障碍基本排除。

战略规划和统筹机制显著加强

中共中央、国务院、中央军委2016年印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》,着眼国家安全和发展战略全局,明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施,是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件。国务院、中央军委同年颁布《经济建设和国防建设融合发展十三五规划》,作为十三五期间深入实施军民融合发展战略的顶层设计,是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。上述文件与中央军民融合发展委员会2018年3月审议通过的《军民融合发展战略纲要》,构成了我国军民融合发展的顶层战略规划体系。再加上各领域专项规划、各地区发展规划,我国军民融合发展战略规划体系基本建立。其中,《十三五国防科技工业发展规划》《十三五科技军民融合发展专项规划》以及人防、交战、国民经济动员等专项规划引起各界关注。目前,《经济建设和国防建设融合发展十三五规划》部署的重大示范项目大部分已经启动,一批重大工程正在加快推进。此外,军地有关部门还发布实施了《国防交通法》《军人保险法》等,军民融合综合性法律立法工作加紧推进。《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的实施意见》《十三五期间推进军事后勤军民融合深度发展的实施意见》《经济建设与国防建设密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法》等行业性、领域性政策法规相继印发,军民融合发展相关财政、税收、金融政策进一步完善,资金保障渠道不断拓展,军民融合发展的环境条件不断改善。

重点领域军民融合不断深化拓展

基础设施建设贯彻国防要求逐步落实,网络和信息化军民融合取得新突破,军民结合产业日趋壮大。启动实施了首批41家军工科研院所改革,深化论证空域管理体制、军品定价议价规则、装备采购制度等改革方案,全面推开武器装备科研生产许可与装备承制单位联合审查工作机制。在全国范围内推广军民大型国防科研仪器设备整合共享、以股权为纽带的军民两用技术联盟创新合作、民口企业配套核心军品的认定和准入标准3项创新举措。修订武器装备科研生产许可目录,范围比原有目录缩减62%,准入门槛大幅降低,民参军打开新局面。目前在已取得武器装备科研生产许可证的主要企业之中,民口企业已占2/3以上。民参军企业由过去只是承担一般配套产品,向承担系统级总体任务迈进,在微小型、无人系统、微纳米等前沿领域逐步发挥重要作用。军民科技协同创新加速推进,北斗三号开始全球组网,为亚太区提供服务的精度已达米级;嫦娥三号实现首次地外天体的软着陆和月面的自动巡视探测;天宫二号和神舟十一号载人航天飞行任务圆满完成;我国首颗地球同步轨道高分辨率的遥感卫星高分四号目前已投入使用;大飞机C919实现首飞,新一代大型和中型运载火箭顺利完成首飞,航空发动机和燃气轮机重大专项取得重大技术突破。重大安全领域融合发展全面推进,公共安全和应急能力建设持续加强,海外综合保障能力稳步提升,依托国民教育培养军事人才深入开展。重大工程建设陆续展开,海洋环境调查测量、南海岛礁扩建等进展顺利。军队保障社会化成效明显,全面停止有偿服务扎实推进。军队出色完成抢险救灾任务,积极参与脱贫攻坚和生态文明建设,军政军民关系进一步巩固发展。

区域军民融合蓬勃发展

各地积极探索区域军民融合发展新模式。各省结合地区特点制定推进军民融合发展的具体意见和规划计划,设立各类专项领导小组和专门办事机构,充分挖掘本地区潜力,因地制宜推动国防建设与区域经济融合发展。河北省对本地区军民融合发展政策进行整体筹划,启动编制15政策体系,即提出引导全省军民融合发展的总纲领以及涵盖军民融合产业、与军工集团公司合作、军民科技协同创新、军队保障社会化、雄安新区创建国家军民融合创新示范区等重点领域的5个行动计划。又如,贵州省出台《贵州省通用航空产业发展规划》,江西省出台《加快推进通航产业发展的若干措施》,陕西省出台《关于贯彻落实国家中长期航空工业发展规划的实施意见》《关于支持无人机产业加快发展的意见》。为落实国家《国防动员建设十三五规划》要求,湖南省、吉林省、山东省、宁夏回族自治区和西藏自治区等分别出台本地区的《国民经济动员十三五规划》。省军区系统军民融合协调职能得以拓展。军地科技信息交流、科研资源共享不断深化。地方市政对部队基础设施建设保障力度加大。中央军民融合发展委员会2018年3月审议通过的《国家军民融合创新示范区建设实施方案》为指导,重点省军民融合创新示范区创建活动积极开展,一批信息共享、投资融资、孵化转化平台相继建成。山东青岛军民融合创新示范区建设,瞄准海军需求海洋产业的定位,先行先试成效显著。四川省积极创建新型军民融合金融服务体系,在全省推广银行、保险等金融机构设立军民融合专业分支机构的经验做法,建立完善军民融合企业信贷风险补偿和分担机制,探索推动省级产业基金领投、社会资本跟投的新型投融资模式。此外,江苏省编制完成《江苏省军民融合产业发展基金方案》,推动设立省级军民融合发展产业投资基金;天津市积极参与国家级军民融合发展产业投资基金筹建工作,为军民融合相关产业项目拓展融资渠道、提供基金扶持便利;安徽省积极建立省级军民融合投资基金,为技术研发、产业孵化、项目实施等提供融资支持。

跨地区军民融合发展呈现新特点新态势。上海创办军民两用技术促进大会,得到国家科技部、工信部、军委装备发展部、军委科技委等支持,集交流、展示、推介、对接、服务于一体,以上海和长三角地区为重点,挖掘民企参军优势、搭建对接交流平台、畅通转移转化渠道、激发创新动力活力,产生良好社会效益。2018第五届上海军民两用技术促进大会,首次设置了主宾省江苏省。预计这一做法,将有力助推长三角等跨行政地区加快形成军民融合深度发展格局。

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